Background
La vicinanza geografica è uno degli elementi principali del rapporto diplomatico di lunga durata tra l’Italia e la Libia. Le relazioni diplomatiche tra i due paesi sono state, e sono ancora oggi, ambigue e complesse a causa della travagliata storia coloniale, di cambi nel regime politico, di mire di politica estera e interessi perseguiti. Nel periodo post coloniale l’Italia e la Libia si sono riallacciate diplomaticamente durante il regime di Muammar al-Gaddafi (1969-2011). I due paesi hanno costruito relazioni in svariati campi d’interesse, dalla politica alla cultura, allo sviluppo, l’economia e il progresso tecnologico. Negli anni recenti il campo della migrazione è stato oggetto del più alto numero di accordi bilaterali tra i due paesi.
Per quanto riguarda la migrazione, la pietra miliare diplomatica è stata posta dal trattato tra l’Italia e la Gran Giamahiria Araba Libica Popolare Socialista nel 2000. Questo accordo fu il primo a trattare la lotta al terrorismo, al crimine organizzato, al traffico di droghe e all’immigrazione irregolare. Nel 2007 fu firmato un protocollo addizionale di natura tecnica, focalizzato specificamente sull’immigrazione. Entrambi i trattati tentavano di arginare un flusso sempre più alto di migranti diretti dalla Libia verso l’Italia e l’Europa. Seguendo quest’evoluzione l’anno seguente venne concluso un altro accordo quadro generale, dando così esecuzione al Trattato d’Amicizia, Partnership e Cooperazione. Quest’ultimo trattato è particolarmente rilevante dato che rappresenta la base legale per tutte le successive negoziazioni nel campo dell’immigrazione irregolare e per il pattugliamento congiunto delle frontiere territoriali (Articolo 19). Questi due trattati sembrarono riuscire nell’intento di arginare l’immigrazione illegale, riportando il numero di sbarchi ad uno simile a quello degli anni 2000. Questo trend fu rovesciato improvvisamente dalla Primavera Araba del 2011, che provocò un massiccio flusso migratorio verso l’Europa, nonché un numero altissimo di profughi in attesa di partire. Nonostante la Primavera Araba e la guerra civile, l’Italia e la Libia sono rimaste diplomaticamente unite, come dimostrato dalla Dichiarazione di Tripoli del 2012. Vi sono tracce di un altro accordo tra i due paesi nello stesso anno, concluso oralmente il 3 Aprile dai Ministri degli Interni delle tue parti.
A livello Europeo la mancanza di un trattato di associazione o di altri tipi di accordi con la Libia è bilanciato dai numerosi fondi Europei ai quali questa accede. Vi sono diversi strumenti in assistenza alla Libia, riguardanti sia fondi che assistenza tecnica, tra i quali i più rilevanti sono il Fondo d’Emergenza per l’Africa (EUTF for Africa del 2015), la missione EUBAM per l’assistenza alla frontiera libica e l’operazione Sophia per l’assistenza navale nel Mediterraneo (EUNAV for MED).
Procedura
L’accordo è stato concluso in forma semplificata.
Parti contraenti
Il Presidente del Consiglio dei Ministri per l’Italia e il Presidente del Consiglio di Governo di Accordo Nazionale della Libia.
Firma
L’accordo è stato firmato a Roma il 2 Febbraio 2017.
Base legale
Il Trattato d’Amicizia, Partnership e Cooperazione del 2008 (Articolo 19) e il protocollo tecnico adottato a Tripoli nel 2007.
Obiettivi
Il Memorandum punta a (i) combattere l’immigrazione illegale, il terrorismo, il traffico di esseri umani e il contrabbando di carburante; (ii) controllare e proteggere le frontiere libiche, sia terrestri che marittime; (iii) istituire centri “temporanei” per i migranti.
Contenuto
Preambolo: Il preambolo si concentra sull’importanza di controllare le frontiere marittime e terrestri libiche, e riafferma l’impegno delle parti contraenti a cooperare nella lotta contro l’immigrazione irregolare verso l’Europa, anche attraverso l’istituzione di centri per migranti.
Articolo 1: L’Italia e la Libia si impegnano a contenere i flussi migratori in accordo e come richiesto dal Trattato d’Amicizia, Partnership e Cooperazione del 2008. L’Italia si assume l’impegno di provvedere supporto tecnico e tecnologico nonché addestramento alle guardie costiere e di frontiera libiche.
Articolo 2: L’Italia si impegna a finanziare i centri per i migranti, attraverso risorse proprie ed Europee, provvedendo ad attrezzature e materiale medico. Inoltre l’Italia si impegna a formare i lavoratori di tali centri, con l’obiettivo di contrastare in modo più efficace il fenomeno della migrazione illegale. Lo scopo ultimo è quello di stabilire una strategia di cooperazione per eliminare alla radice le cause della migrazione clandestina. Per raggiungere quest’ultimo fine, l’Italia e la Libia si impegnano ad assistere le organizzazioni internazionali operanti in Libia nel campo della migrazione, in particolar modo per quanto riguarda i rimpatri volontari.
Articolo 3: L’esecuzione delle sopra citate attività è controllata da un comitato misto avente l’incarico di identificare le priorità di azione, finanziare le misure e monitorare l’adempimento delle rispettive obbligazioni.
Articolo 4: L’Italia si impegna a controllare e gestire il finanziamento delle attività condotte nel quadro del Memorandum facendo affidamento a fondi Europei, senza imporre un ulteriore fardello sul budget italiano.
Articolo 5: Il Memorandum deve essere implementato nel pieno rispetto degli obblighi internazionali inerenti ai diritti umani.
Disposizioni Finali
Il trattato entra in forza con la firma ed ha una durata di 3 anni; può essere terminato o modificato attraverso uno scambio di note. Il trattato si rinnova automaticamente dopo 3 anni, a meno che le parti non decidano altrimenti.
Casi e diritto derivato (Applicazione)
Il finanziamento delle operazioni (eg. la cessione di motovedette) è stato parzialmente sostenuto attraverso le risorse del Fondo d’Emergenza per l’Africa. Da notare che tali spese non ricadevano negli scopi previsti dal fondo (vedere Decreto 4110/2017).
Il ricorso al Memorandum ha creato problematiche di responsabilità condivisa tra l’Italia e la Libia. Vi è un procedimento giudiziario pendente di fronte alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo: S.S. e Altri v. Italy, Application No. 21660/18.
Criticità
Il Memorandum è stato firmato come un continuum rispetto al Trattato del 2008 e al Protocollo del 2007. La prima criticità appare dal fatto che non ci sia alcuna reale continuità tra i precedenti trattati e questo Memorandum del 2017: la Libia è al momento divisa in due stati, senza alcuna coesione politica e con una guerra civile in corso. Il trattato del 2008 è stato firmato da una delle parti coinvolte nella ribellione che portò fine al regime di Gheddafi. La discontinuità riguardante le parti contraenti nei trattati precedenti e nel Memorandum attuale appare dunque evidente.
Un altro elemento di discontinuità proviene dalla copertura solo parziale del Trattato del 2008 riguardo allo scopo del presente Memorandum. L’ Articolo 19 dell’ accordo quadro (2008) effettivamente stabilisce una base legale per cooperazioni future, ma non copre gli elementi introdotti dal Memorandum: specificamente, anche se l’azione comune prevista dal trattato del 2007 includeva il controllo dei confini terrestri libici (impegno questo mantenuto dall’Italia con il contributo dell’UE), non includeva però il sostegno alla guardia costiera libica. Riassumendo: l’Articolo 19 del Trattato del 2008, usato come base legale per il presente Memorandum, è stato usato impropriamente per due motivi. In primo luogo le parti contraenti non sono più le stesse; inoltre, il presente Memorandum eccede lo scopo d’azione previsto dall’accordo precedente espandendo il raggio operativo al controllo della frontiera marittima.
Tenendo in mente il considerevole impatto del Memorandum sui diritti umani dei migranti e dei rifugiati, un’ulteriore criticità appare dal modo nel quale l’accordo è stato concluso. Il Memorandum è stato adottato in forma semplificata, ovvero esclusivamente attraverso il potere esecutivo (il Governo). Dato l’impatto, sia sui diritti umani che da un punto di vista finanziario, l’accordo dovrebbe essere stato concluso seguendo la normale procedura di conclusione dei trattati internazionali prevista dall’Articolo 80 della Costituzione Italiana. Seguendo questa procedura, l’accordo sarebbe stato concluso in forma solenne ed avrebbe necessitato l’intervento del Parlamento, con tutte le garanzie del caso.
Un ennesimo elemento di criticità, forse il più importante, proviene dalla cosiddetta esternalizzazione dei confini con la Libia. Questo paese non può in alcun modo essere considerato un “porto sicuro”, considerando in particolar modo che non è neanche parte della Convenzione sui Rifugiati di Ginevra. L’Italia, nonostante la piena consapevolezza del trattamento disumano riservato ai migranti e ai rifugiati in Libia, continua a finanziare e a supportare l’azione libica. Questo potrebbe, e dovrebbe, dar luogo a una situazione di responsabilità condivisa dell’Italia e della Libia per la commissione di atti illeciti a livello di diritto internazionale, come la violazione della divieto di tortura (divieto questo ammontante a diritto consuetudinario internazionale).